Bank Century dan resiko sistemiknya (yang "misterius" itu...)

Audit BPK telah diserahkan ke DPR tgl 23 November 2009. Diberitakan, laporan BPK menilai kriteria "risiko sistemik" yang dilabelkan Bank Indonesia (BI) ke Bank Century sebagai "hanya berdasarkan judgment". Sebelum BPK menyelesaikan auditnya, ada juga berita yang menyatakan, sewaktu rapat, anggota KSSK yang lain tidak yakin Bank Century layak diberi label "beresiko sistemik". Uniknya, di UU LPS juga tidak ada definisi/kriteria/protokol pelabelan "resiko sistemik" atau "dampak sistemik"

Seingat saya, waktu bailout bank Century masih hangat jadi berita (sekitar tiga bulan yang lalu), BI menyatakan bahwa mereka punya systemic risk model, tapi tidak bisa diungkap ke publik. Di forum Kompasiana, seingat saya, pernah ada yang menjelaskan bahwa model resiko sistemik yang dipakai BI mirip seperti "pengukur suhu badan", dalam bentuk index. Ada juga yang bilang, BI memiliki interbank model.
Dalam tanggapannya terhadap hasil interim audit BPK (dikutip ulang di Kompas cetak 24 November 2009 hal 17) BI menjelaskan acuan risiko sistemik yang digunakan. Disebutkan, konsep resiko sistemik yang digunakan mengacu pada praktik bank sentral-bank sentral Uni Eropa yang menggunakan aspek penilaian kuantitatif, kualitatif dan subyektif. Makanya, menurut pejabat BI, dalam beberapa situasi krisis, penilaian subyektif lebih dibutuhkan ketimbang informasi kuantitatif dalam menetapkan resiko sistemik.

Acuan atau dokumen yang dimaksud BI adalah "Memorandum of Understanding on operation between the Financial Supervision Authority, central banks, and finance ministry of the European Union on Cros border financial stability" (saya dapat dari vivanews.com yang mengutip hasil audit BPK; semoga tidak keliru). Dokumen atau nota kesepakatan ini sebenarnya mengatur mengenai "cross border banking" di Eropa, dan protokol yang harus dilakukan otoritas keuangan di Eropa kalau terjadi krisis di industri keuangan. (Otoritas keuangan yang dimaksud dalam dokumen tersebut tidak hanya lembaga pengawas bank, tapi juga bank sentral, dan departemen keuangan)
Untuk Uni Eropa, kesepakatan semacam ini penting antara lain karena bank di satu negara banyak beroperasi di negara tetangga; selain itu, peraturan, hukum, kapasitas dan kualitas otoritas pengawas bank di tiap negara tidak sama. Jadi misalnya ada bank Itali buka kantor di Jerman, dan bank Itali ini ambruk, mempengaruhi bank-bank Jerman yang lain, apa yang harus dilakukan otoritas Jerman dan Itali?
Disebutkan kesepakatan itu bertujuan agar otoritas keuangan di Uni Eropa memiliki dasar pemikiran yang sama mengenai prosedur kerjasama, berbagi informasi, dan manajemen krisis beserta resolusinya seandainya terjadi krisis keuangan lintas batas.
Dipaparkan juga "template" yang diharapkan jadi acuan minimal negara-negara Uni Eropa dalam menilai kondisi sistemik. Grafik template seperti ini:




















(Dikutip dari Memorandum of Understanding on operation between the Financial Supervision Authority, central banks, and finance ministry of the European Union on Cros border financial stability, Annex2, hal 32)

Setau saya, dalam dokumen tersebut tidak disebut cara penilaian resiko sistemik yang bisa kuantitatif, kualitatif dan subyektif. Mungkin saya tidak dapat menemukannya karena keterbatasan kemampuan saya untuk memahami MoU tersebut.
Yang jelas, di bagian akhir dokumen (Annex 2), disebutkan mengenai hal-hal yang harus diperhatikan otoritas keuangan Uni Eropa (kalau terjadi krisis): latar belakang kebijakan (policy background); cakupan penilaian (scope of the assessment); prioritas penilaian (prioritisation on the assessment); faktor2 yang mempengaruhi (factors influencing the assessment); skor dampak sistemik (systemic impact score); rentang skor (range of the score); dan contagion channel.
Intinya, dalam krisis, segala macam hal dipertimbangkan, diberi skor, lalu diringkas ke dalam grafik yang saya tampilkan di atas (disebut sebagai "heat map").

Penilaian kualitatif yang ada, dilakukan dalam menetapkan skala prioritas. Kutipannya begini:
Prioritisation in the assessment. In the case of a rapidly unfolding crisis, one may need to focus the assessment on the most critical parts of the financial system. These are likely to be the (major) banks, the markets they use for their daily funding and active balance sheet management, and the related infrastructure (e.g. large value payment systems). In such a situation, one may also need to place more reliance on qualitative judgements rather than on up-to-date quantitative information. (hal 34)

Di bagian lain, disebutkan, penilaian kualitatif atau subyektif tetap harus didukung data kuantitatif (...the score should be supported as much as possible by quantitative information...)

Resiko sistemik kualitatif? Resiko sistemik kuantitatif?

Saya terus terang surprise ada resiko sistemik dianalisis secara kualitatif atau berbentuk "judgment" (seperti yang dibilang pejabat BI). Dari nota kesepakatan Uni Eropa yang katanya jadi acuan BI, saya tidak menemukan penilaian resiko sistemik berdasarkan judgment.
Ada dokumen Bank of England yang berjudul "Systemic Risk Survey". Survey, memang biasanya kualitatif. Tapi setelah benar-benar dibaca, yang dimaksud "systemic risk survey" sebenarnya adalah survei resiko yang ada di sistem keuangan Inggris. Jadi ceritanya, begini. Dua tahun terakhir Bank of England mengadakan survey ke bankir2. Mereka ditanya, resiko apa yang dianggap paling tinggi dan susah dikendalikan, dst. Hasil survey akan dipakai sebagai input bagi Bank of England untuk menganalisis resiko sistemik industri keuangan. Jadi nampaknya, input kualitatif untuk dimasukkan ke dalam model kuantitatif.
Saya coba lagi cari-cari di website European Central Bank. Adakah resiko sistemik kualitatif? Negara-negara Uni Eropa ternyata mempertimbangkan tidak hanya faktor mikro (data dari individual bank) untuk menganalisis resiko sistemik. Mereka juga sepakat untuk memasukkan unsur macro prudential supervision ke dalam model systemic risk. Kayaknya malah lebih ruwet. Tapi yang jelas, bukan kualitatif. (Jadi sebetulnya "qualitative systemic risk" BI itu mengacu kemana ya??)

Kalau berbentuk kuantitatif, kira-kira seperti apa "resiko sistemik" itu? Apa berbentuk skala seperti yang dipakai untuk ukur kekuatan gempa? Selain itu bagaimana mengukurnya (sampai akhirnya orang bisa berkesimpulan bank ini beresiko sistemik)??

Setau saya, penelitian mengenai resiko sistemik (khususnya bank) pakai metodologi ekonometri/statistik. Alternatifnya bisa pakai simulasi: dibuat skenario-skenario tertentu, lalu dilihat hasilnya. (Mereka yang berminat bisa ke Google scholar atau http://www.ssrn.com/, lalu ketik keywords "systemic risk" atau "contagion effect", atau "domino effect"). Banyak tulisan ilmiah mengenai resiko sistemik baik di pasar uang maupun di pasar modal. Data yang dipakai biasanya data transaksi harian antar bank; kalau di pasar modal, biasanya menggunakan data harga saham. Kalau misalnya mau mengkaitkan contagion effect di pasar uang dengan (kemungkinan) terjadinya rush nasabah, berarti selain data interbank, harus pakai data penarikan dana yang tidak normal, yang terjadi di perbankan. Wawancara (metode kualitatif) entah dengan staf treasury atau dealer, kalau toh dilakukan, tidak dapat menggantikan metode kuantitatif. Dari cara mengukur resiko sistemik (kuantitatif), bisa diperkirakan, bank tidak mungkin "mendadak" beresiko sistemik.

Hasil penilaian kuantitatif biasanya tidak akan disajikan secara mentah untuk jadi keputusan. Jadi, sangat tidak masuk akal kalau beranggapan kesimpulan riset langsung dibawa ke forum rapat, lalu dibikin surat keputusan atas dasar hanya kesimpulan penelitian tadi. (Lebih tidak masuk akal lagi kalau bikin keputusan tanpa backup kajian yang bisa dipertanggungjawabkan). Tapi, hasil penelitian bisa dijadikan pijakan untuk dasar ambil keputusan. Penelitian yang bagus dan dilakukan berulang-ulang (dengan sampel dan rentang waktu yang berbeda), hasilnya bisa jadi teori. Dari teori inilah pengambil keputusan (diharapkan) menyandarkan argumentasinya supaya keputusan yang dihasilkan berkualitas.

Begini contohnya. Banyak penelitian mengenai hubungan antara bank capital dengan bank risk taking. Modal bank mempengaruhi risk taking? Atau risk taking yang mempengaruhi modal bank?. Penelitian semacam itu, konon, sudah ada sejak tahun 1980an; dan makin banyak (dilakukan di banyak negara) setelah ada peraturan permodalan internasional dari BIS (Bank for International Settlements). Karena dilakukan berulang-ulang, orang sekarang tau, modal bank mempengaruhi risk taking. Semakin kecil modal, semakin besar risk taking yang diambil bankir. (Memang tidak semua penelitian berkesimpulan seperti itu. Tapi sebagian besar menemukan modal bank "menjelaskan" risk taking bank; bukan sebaliknya). Tentu saja, tidak ada satu penelitian mengenai topik ini yang langsung ditandatangani jadi surat keputusan bank sentral. Tetapi, implikasinya untuk pengambil kebijakan kira-kira begini: hati-hati menetapkan syarat permodalan bank. Kalau bank diijinkan hitung modal sendiri pakai konsep risk management, awasi ketat sisi penanamannya baik on maupun off balance sheet.

Kalau pengertian "bank capital- bank risk taking" akan dituangkan dalam bentuk surat keputusan, tentu harus ada observasi lanjutan: pada level modal berapa risk taking dianggap berbahaya atau berlebihan? Keputusannya tentu saja berbentuk "angka/kuantitatif" bukan "kualitatif". Dengan demikian bankir (yang terima surat edaran atau surat keputusan) punya patokan jelas. Kalau cuma dibilang "modal bank cukup, risk taking dianggap cukup berbahaya" (=kualitatif), namanya "tidak jelas".

Kembali ke resiko sistemik... ya sudahlah. Apapun definisi atau acuan resiko sistemik menurut BI atau KSSK, kualitatif-subyektif-kuantitatif-judgment....toh bank Century sudah "terlanjur" dibailout (dan sudah diributkan).
Tapi sebenarnya apa "resiko sistemik" itu??

Pengertian resiko sistemik, seperti yang telah disebut di bagian awal tulisan ini, umumnya mengacu pada "contagion effect" atau "domino effect" atau "knock on effect". Semacam goncangan gempa bumi yang bisa dirasakan di kota-kota sekitar: satu bank/institusi ambruk/collapsed/fail akan mempengaruhi bank-bank/institusi lain yang terkait dengannya. Dongeng-dongeng perbankan mendifinisikan"resiko sistemik" secara beragam. Setau saya, dua pendongeng Kaufman dan Scott (dari Loyola University dan Stanford University) memaparkan dengan lengkap konsep resiko sistemik yang dikenal diliteratur. Begini kata mereka mengenai definisi resiko sistemik:
Systemic risk refers to the risk or probability of breakdowns in an entire system, as opposed to breakdowns in individual parts or components, and is evidenced by comovements (correlation) among most or all the parts. Thus, systemic risk in banking is evidenced by high correlation and clustering of bank failures in a country, a number of countries, or globally. Systemic risk may also occur in other parts of the financial sector - e.g., in securities markets as evidenced by simultaneous declines in the prices of a large number of securities in one or more markets in a country or across countries. Systemic risk may be either or both domestic and transnational.

Masih menurut mereka berdua, konsep "resiko sistemik" yang dikenal pada dasarnya bisa dibagi tiga. Berikut ini kutipannya:

The first refers to a "big" or macro shock that produces near simultaneous adverse effects for most or all of the domestic economy or system.
This second definition emphasizes causation as well as correlation (correlation with causation) and requires strong direct interconnections or linkages among institutions or markets. When the first domino falls, it falls on others causing them to fall and in turnknock down others in a chain or "knock-on" reaction. ... that in direct causation only one bank need be exposed to the initial shock. All other banks along the transmission chain may be exposure free.
A third definition of systemic risk also focuses on spillover, from an initial shock, but does not involve direct causation and depends on weaker and more indirect interconnections. It emphasizes similarities in third party risk exposures among the firms involved. When one unit experiences an adverse shock from, say, the failure of a large financial or nonfinancial firm that generates severe losses, uncertainty is created about the values of other units potentially subject to the same shock. To minimize additional losses, market participants will examine other units, such as banks, in which theyhave economic interests to see whether and to what extent they are at risk.


Pada dongeng-dongeng perbankan, setau saya, "systemic risk" biasanya mengacu ke dua konsep terakhir. Efek berantai (seperti yang tersirat pada kedua pengertian terakhir) ini yang sangat ingin dihindari oleh bank sentral atau otoritas keuangan. Mengapa? Satu bank yang collapsed tidak hanya bisa mempengaruhi bank-bank lain, tapi juga bisa mempengaruhi kepercayaan masyarakat sehingga orang mulai tarik dana di bank-bank.
Itu sebabnya, pengertian "resiko sistemik" biasanya mengacu pada bank-bank yang "too big to fail". (Walaupun regulator enggan mengakui hal ini). Di Amerika, misalnya, FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation) diijinkan menyimpangi peraturan "least cost resolution" kalau yang bermasalah adalah bank beresiko sistemik. Artinya, kalau pemimpin FDIC dan the Fed (termasuk juga menteri keuangan dan Presiden Amerika) sepakat menetapkan bank beresiko sistemik, FDIC harus menyelamatkan bank itu.

Tapi, di Amerika, penyelamatan bank beresiko sistemik tidak harus melalui FDIC. Bank atau institusi keuangan tersebut bisa diselamatkan oleh konsorsium bank-bank lain (konon penyelamatan melalui konsorsium sudah jadi tradisi di Amerika sejak jaman JP Morgan masih hidup kira2 tahun 1900 an). Dengan kata lain, dalam praktek, bank beresiko sistemik tidak harus bank terbesar. Tapi cukup bank yang berperan penting di pasar uang.

Contohnya, Long Term Capital Management (LTCM) yang default pada tahun 1998. LTCM bukan bank terbesar (sebetulnya LTCM adalah hedge fund); tapi LTCM adalah pemain penting di pasar derivatif. Perusahaan ini bisa memberikan return ke investor sampai 40% per tahun. Makanya banyak yang jadi nasabah. Tapi pada tahun 1998 kena imbas krisis ekonomi di Rusia. Transaksi derivatif yang dilakukan dan dikaitkan dengan obligasi pemerintah Rusia merugi. Waktu itu pemerintah Rusia mendevaluasi ruble dan menyatakan moratorium pembayaran kewajiban-kewajibannya, karena imbas krisis moneter Asia.
LTCM akhirnya diselamatkan oleh konsorsium bank-bank besar di New York. Konsorsium itu diprakarsai Fed New York; tidak menggunakan uang negara/rakyat (public funds), tapi uang 14 bank peserta konsorsium (yang juga nasabah LTCM).
Uniknya, walaupun tidak menggunakan uang publik, kebijakan the Fed ini tetap dikritik tajam oleh pengamat dan anggota Kongres (The House Committee on Banking and Financial Services). Mereka mempertanyakan, kenapa bank sentral harus ikut campur memprakarsai penyelamatan LTCM; mengapa tidak dibiarkan diselesaikan oleh pasar? Apakah ketakutan the Fed (kalau membiarkan LTCM gagal) akan terjadi?
(Menurut saya, bagaimana LTCM -the darling of Wall Street waktu itu- "diselamatkan" oleh the Fed New York cukup menarik untuk dibandingkan dengan "penyelamatan" Century oleh BI)

Resiko sistemik atau krisis sistemik (apa pula ini?)
Setelah audit BPK diserahkan ke DPR, Bank Indonesia membuat beberapa pers release yang intinya menyebutkan kondisi ekonomi sewaktu pengambilan keputusan bailout dilakukan. Banyak sekali hal makro yang diungkap misalnya mengenai nilai tukar rupiah, indeks harga saham, cadangan devisa, suku bunga pasar uang, kondisi sektor riil dan upah buruh, credit rating atau countri risk Indonesia, dst.

Beberapa ekonom juga membuat tulisan2 mengenai kondisi ekonomi makro semester kedua 2008. Ada yang bilang, banking pressure index (yang disusun Danareksa) saat itu sama tingginya dengan index tahun 1997/1998. Maksudnya, situasi semester kedua 2008 sama gawatnya dengan krisis moneter sepuluh tahun lalu. Ada yang bilang, potensi rush nasabah terhadap bank lain sangat besar kalau Century dilikuidasi. Ada juga yang mengkhawatirkan capital flight akan terjadi karena Indonesia tidak menerapkan skema blanket guarantee; sedangkan negara2 tetangga memberlakukan skema tersebut. Intinya, kondisi ekonomi makro saat itu membuat bailout bank Century harus dilakukan.

Seingat saya, semester kedua tahun 2008, justru banyak berita yang berusaha meyakinkan masyarakat bahwa gejolak nilai tukar rupiah dan kondisi likuiditas perbankan yang ketat tidak sama dengan situasi 1997/1998. (Setelah bailout diributkan, rupanya baru "dibuka" bahwa waktu itu "sebenarnya" kita lagi krisis???).

Kalau begitu, mari sejenak kita sama-sama membayangkan situasi satu tahun yang lalu. Waktu itu "sebetulnya" Indonesia dilanda krisis ekonomi. Kalau situasinya seperti yang dipaparkan dalam pers release BI, mungkin bisa disebut perbankan Indonesia mengalami "krisis sistemik" atau "berpotensi mengalami krisis sistemik". Pengertian krisis sistemik (perbankan) itu, beberapa bank gagal secara simultan (atau paling tidak berpotensi besar collapsed secara simultan), sehingga modal industri perbankan berkurang secara signifikan. Kondisi ini mengharuskan otoritas keuangan dan/atau pemerintah melakukan intervensi untuk menyelamatkan sistem keuangan. (Apa betul semester kedua 2008 kondisinya gawat seperti itu? menurut saya sih tidak. Tapi anggap saja, memang ada krisis sitemik perbankan).
Dalam situasi gawat semacam itu, kalau ada bank gagal, apa yang harus dilakukan? Apakah bailout (penanaman modal sementara) merupakan tindakan pertama dan satu-satunya yang bisa dilakukan?

Mari kita lihat2 sedikit user guidelines kalau ada krisis ekonomi.
Krisis ekonomi atau dalam hal ini krisis perbankan, seperti yang dibilang banyak orang, sudah sering terjadi. Hampir tiap negara mengalaminya. Krisis di Asia Tenggara sepuluh tahun yang lalu, misalnya, sudah banyak dipelajari orang-orang pinter. Artinya, banyak guidelines yang bisa dijadikan patokan untuk ambil kebijakan. Ada yang dibikin oleh lembaga internasional macam IMF dan World Bank; ada yang dibikin oleh pendongeng bank-bank sentral, universitas, dst. Pendeknya, dongeng mengenai krisis ekonomi, penyebabnya, bagaimana mengatasinya, bagaimana yang sukses dan yang tidak sukses, sudah banyak. Saya membayangkan, saat pengambil keputusan di Indonesia (dan stafnya) menengarai ada krisis, mustinya, mereka langsung merujuk ke "user manual" menghadapi krisis.

Sebagai contoh, dalam menghadapi krisis ekonomi atau krisis sistemik, Claessens, salah satu pendongeng dari World Bank, bilang begini (saya kutipkan dari papernya yang dipresentasikan pada Simposium di World Bank tahun 1999):
Contain the crisis with lots of don’ts. Financial-sector crises concentrate minds, but provide little opportunity to reflect. Nevertheless, especially in the early stages of any crisis, there are crucial choices to be made. In the containment phase, international experiences offers a clear guide to the steps to be taken even if they are mainly negative ones: don't provide on liquidity an on-going basis to a bank until you are satisfied that oversight is more than adequate, don't close a bank in the middle of a systemic crisis until there is a credible systemwide policy on resolution; don't announce a blanket deposit guarantee, if depositors are merely running to quality within the system; and don't act aggressively, except in the context of a coherent and workable contingency plan.

Banyak juga pendongeng yang bilang, injeksi modal dengan public fund (diartikan sebagai: bukan uang pemilik bank) sebisa mungkin harus dihindari. Biasanya penggunaan public fund akan membuat rekapitalisasi bank dilakukan berkali-kali. Bank-bank gagal di Hongaria, Venezuela, bahkan Credit Lyonnais di Perancis, baru bisa sehat kembali setelah injeksi modal berkali-kali.

Kalau bailout bukan hal yang harus dilakukan, sementara likuidasi juga (dianggap) tidak bisa dilakukan, lalu apa pilihannya? Jawabnya, "restructuring". Likuidasi bank tidak selalu berarti pintu bank dirantai dan digembok sehingga nasabah yang mau ambil uang tidak bisa masuk.
Bank bermasalah bisa di-restruktur dengan berbagai cara. Misalnya, memisahkan aktiva produktif yang bagus dari yang tidak bagus, lalu membentuk "bad bank" dan "good bank". Di neraca bad bank hanya akan ada aktiva produktif yang tidak bagus, dan mereka harus menyelesaikannya. Jadi, bad bank ini semacam Indonesian Bank Restructuring Agency (IBRA/BPPN) atau Assets Management Unit. Sedangkan "good bank" berfungsi seperti bank biasa. Ada lagi metode dimana aktiva bank dan/atau kewajiban bank dialihkan ke bank lain.
Pembentukan good bank-bad bank untuk menghindari deposit payout (likuidasi bank dan lembaga asuransi deposito membayar dana nasabah) sudah "dibiasakan" di negara-negara Amerika Latin. Mereka menganggap, cara itu lebih bermanfaat daripada mengganti dana nasabah.

Singkat kata, diantara pilihan "likuidasi" dan "bailout" sebenarnya masih tersedia banyak opsi. Bahkan sebenarnya, penanganan bank yang diselamatkan LPS tidak harus dengan bailout atau PMS (Penyertaan Modal Sementara). Opsi yang tersedia menurut pasal 26 UU LPS adalah:
a. menguasai, mengelola, dan melakukan tindakan kepemilikan atas aset milik atau yang menjadi hak-hak bank dan/atau kewajiban bank;
b. melakukan penyertaan modal sementara;
c. menjual atau mengalihkan aset bank tanpa persetujuan Nasabah Debitur dan/atau kewajiban bank tanpa persetujuan Nasabah Kreditur;
d. mengalihkan manajemen bank kepada pihak lain;
e. melakukan merger atau konsolidasi dengan bank lain;
f. melakukan pengalihan kepemilikan bank; dan
g. meninjau ulang, membatalkan, mengakhiri, dan/atau mengubah kontrak bank yang mengikat bank dengan pihak ketiga, yang menurut LPS merugikan bank.

Dalam kasus bank Century, rupanya alternatif yang disediakan/serius dipertimbangkan waktu itu hanya dua: bailout atau likuidasi. Sementara alternatif lain, nampaknya kurang komprehensif dieksplorasi. Kalau benar semester kedua 2008 sebenarnya Indonesia menghadapi krisis, mengapa manual menghadapi krisis (nampaknya) dikesampingkan? (Apa untuk menghindari publisitas negatif?).

Kalau memang betul waktu itu ada sekitar 20an bank yang berpotensi gagal, mengapa tidak bertindak seperti yang dilakukan sepuluh tahun lalu? Bukankah bisa, misalnya, ke 20 bank itu diranking, mana yang terkuat mana yang terlemah. Yang terkuat tetap diijinkan operasi, yang terlemah dilikuidasi. (Sepuluh tahun lalu, bank-bank di Indonesia diklasifikasikan menurut kekuatannya. Itu sebabnya ada istilah BTO, BDL. Ada juga yang tetap beroperasi walau modal negatif single digit).
Seandainya saja user guidelines menghadapi krisis (yang banyak tersedia itu) dipakai, assessment yang dibuat oleh BI bisa lebih lengkap. Seandainya saja...seandainya saja...

Sri

Diambil dari sumber yang dijamin tidak berdampak sistemik:

http://www.fsa.gov.uk/pubs/mou/cross_border.pdf
http://papers.ssrn.com/sol3/Delivery.cfm/SSRN_ID675121_code265810.pdf?abstractid=675121&rulid=9807124&mirid=1
http://sba.luc.edu/research/wpapers/001202.pdf
http://siteresources.worldbank.org/GILD/ConferenceMaterial/20154501/Developing%20Countries%20-%20Claessens.pdf
https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/wp97161.pdf
http://www.bankofengland.co.uk/publications/quarterlybulletin/qb090305.pdf
http://papers.ssrn.com/sol3/Delivery.cfm/SSRN_ID1069479_code468680.pdf?abstractid=1069479&mirid=5
http://www.cato.org/pubs/briefs/bp52.pdf

Resep membuat krisis perbankan yang akut

Sewaktu bailout bank Century masih jadi headline tiap hari di surat kabar, ada komentator di Kompasiana yang bilang gini: "...kalau Century ini kan pemiliknya ngerampok dana nasabah...". Komentar ini dikomentari dengan sengit oleh komentator kedua (mungkin beliau ini bankir, atau pengawas bank di BI): "...coba jelaskan gimana caranya pemilik bank merampok dana nasabahnya...".
Saya hampir ketawa baca komentar yang kedua ini. Belum tau ya kalau merampok dana nasabah di bank itu bisa dilakukan tanpa senjata tanpa melepas tembakan atau melukai orang??
The best way to rob a bank is to own one.

Itu bukan kata saya. Itu katanya William K Black (kalau tidak salah, itu judul desertasi PhDnya yang kemudian jadi buku). Orang ini adalah kriminolog yang berspesialisasi di corporate crime.




Kalau "perampokan" terjadi di banyak bank (dianggap biasa) di industri perbankan, negara akan menghadapi krisis perbankan. Biaya yang harus dibayar untuk menangani krisis yang timbul karena praktek semacam itu akan mahal.

Sebenarnya bank bermasalah (kalau cuma satu) atau krisis perbankan (kalau bank bermasalah itu banyak), selalu bisa dilihat setidaknya dari dua sisi: ekonomi dan kriminologi.
Ekonom biasanya akan bilang: ini gara2 "financial liberalization" yang kebablasan; deregulasi perbankan terlalu semangat yang memancing risk taking berlebihan, "unintended effect" peraturan perbankan, dst. Ekonom, biasanya tidak melihat keterkaitan antara "fraud" dan "bank bermasalah atau krisis perbankan". Oleh kriminolog, ekonom biasanya ditempatkan dalam kubu "fraud minimalist"
Kriminolog, sebaliknya, meyakini bank bermasalah atau krisis perbankan biasanya disebabkan oleh tindak kriminal terencana. Mereka ini akan bilang "itu sih bukan disebabkan oleh deregulasi;tapi fraud". Kriminolog lebih fokus ke praktek perbankan yang tidak sehat tapi tetap terjadi sampai akhirnya bikin rusak bank. Mereka menamakan diri sebagai kelompok "material fraud".
Mana yang benar? Mungkin dua-duanya; walaupun tidak semua bank bermasalah pasti ada unsur kriminal.


Menurut saya, krisis perbankan yang akut/ parah itu seperti kue: a man-made disaster; merupakan kombinasi input dari empat hal. Kalau hanya sebagian yang ada, biasanya krisis tidak terlalu mahal. Tapi kalau keempat unsur itu ada, biasanya krisis perbankan yang terjadi parah; bailout atau kerugian negara akan besar. Begini resepnya kalau mau bikin:

Pertama-tama yang dibutuhkan adalah "timing": waktu yang tepat untuk memanfaatkan industri keuangan, mengeksploitasi segala macam "fasilitas" atau kemudahan yang disediakan regulator bank. Mirip pencuri atau rampok yang mendapat kesempatan karena calon korban lengah. Timing bisa diperoleh secara luas; industri keuangan sedang jadi primadona negara dan didukung atau diproteksi habis-habisan. Tapi, timing bisa juga didapat dalam bentuk lemahnya pengawasan intern, kendali atau manajemen di institusi keuangan/bank itu sendiri.

Kedua, peraturan perbankan yang "lunak" atau sering disebut "deregulasi": segala macam "boleh", "ringan", "mudah". Regulator bank/pengawas bank tidak perlu korup (tentu lebih "seru" lagi kalau mereka korup dan bisa diatur). Pokoknya semangat deregulasi harus ada mulai dari kasi ijin operasional, sampai penanganan bank bermasalah (diberi keringanan terus menerus untuk menyimpangi peraturan).

Ketiga, mentalitas korup dari pihak terkait dengan operasional bank (profesional): pemilik bank, manajer bank, akuntan, peminjam/pemohon kredit, penegak hukum, dst.

Keempat, peran politisi. Mereka ini "harus" berperan sebagai protektor calon2 kriminal perbankan. Semisal pengawas bank "aneh-aneh" mau bikin aturan yang ketat, mau bongkar ketidakberesan praktek di bank tertentu, politisi ini yang akan memblokir semua upaya itu. Nah kalau komponen yang terakhir ini ada, krisis perbankan akan akut dan mahal. Mengapa? Karena politikus bisa "menghalangi" upaya investigasi apapun, sehingga masalah perbankan dipendam bertahun-tahun. Dengan berlalunya waktu, masalah makin parah, makin kronis. Ketika akhirnya investigasi bisa dilakukan (biasanya setelah ada pergantian politikus), kerusakan sudah sangat parah dan kerugian jadi besar.


Ngawur???
Tidak. Memang tidak semua bank bermasalah disebabkan keempat "bahan" tersebut. Bank bermasalah bisa saja hanya disebabkan oleh bankir/manajemen yang tidak kompeten. Tapi biasanya, seperti yang sudah saya sebutkan, kalau "bahan"nya minim, kerusakan tidak terlalu besar. Semakin minim bahannya, semakin mudah cara penanggulangannya.
Sebaliknya kalau semua komponen ada, biasanya investigasi (akunting maupun kriminal) saja tidak cukup. Kadang sampai harus ganti rezim atau partai yang berkuasa. Saya yakin, dibalik setiap krisis keuangan yang parah/serius, setidaknya tiga dari empat itu selalu ada. Hanya saja, karena tidak semua krisis perbankan di dunia ini dianalisis/diteliti secara komprehensif dan lintas disiplin ilmu, pola baku tidak bisa ditemukan. Akhirnya yang muncul di permukaan hanya pendapat dari ekonomom (fraud minimalist).

Resep yang saya paparkan barusan itu saya dapat dari dongeng krisis Savings and Loan di Amerika... Begini dongengnya:

Savings and Loan (S&L) di Amerika itu mirip BPR. Bank, tapi terbatas operasinya. Mereka hanya boleh kasi kredit perumahan, dan menghimpun tabungan. Sejarah S&L tidak bisa dipisahkan dari sejarah pemerintah Amerika yang berambisi untuk menyediakan rumah bagi warganya. Itu sebabnya S&L industri punya hubungan erat dengan industri perumahan.
Tadnya S&L beroperasi dalam situasi yang tenang: suku bunga dibikin stabil sama pemerintah Amerika. S&L kasi pinjaman jangka panjang dari dana jangka pendek. Pada masa itu, S&L kebanyakan berbentuk "mutual" (anggotanya ya nasabahnya)

Singkat cerita, sekitar akhir tahun 1970an/ awal 1980an, pemerintah Amerika mengubah kebijakan. Yang mau dibikin stabil inflasinya, bukan suku bunga. Akhirnya suku bunga berfluktuasi. Mulailah S&L ini punya masalah dengan Assets Liability Management mereka. Soalnya kalau mereka terlanjur "lock in" di penanaman jangka panjang dengan suku bunga rendah, padahal suku bunga dana di pasar sudah lebih tinggi, S&L akan rugi. Sebagai gambaran, tahun 1981, 85% S&L Amerika merugi, tapi likuidasi hanya dilakukan terhadap S&L yang betul2 jelek. Sebagian besar S&L yang mengalami kesulitan keuangan, bermodal negatif, di merger. (Mengapa yang jelek tidak dilikuidasi? Karena politik sangat berperan di masalah S&L. Baca saja terus.)

Sejarah S&L yang identik dengan industri perumahan membuat industri ini memiliki asosiasi (S&L League) yang sangat berpengaruh di Kongres Amerika. Karena waktu itu banyak S&L zombie (mati tidak hidup juga tidak), mulailah ada usulan2 (lobi2 ke Kongres Amerika) untuk melakukan "sesuatu" (=deregulasi) supaya S&L ini bisa punya opsi bisnis lebih banyak dan melonggarkan standar akuntansi untuk S&L. Deregulasi yang dilakukan antara lain: mengijinkan S&L berbentuk korporasi (bukan lagi mutual); diijinkan ambil dana di money market; diijinkan menanamkan dana di real estate. Intinya S&L diijinkan untuk memperluas bisnis, keluar dari bisnis tradisional mereka.
Deregulasi yang diterbitkan tahun 1982 memang terlihat mampu memperbaiki kinerja S&L karena jumlah S&L yang mendapat bantuan dari FSLIC (Federal Savings and Loan Insurance Corporation) berkurang. Apalagi suku bunga turun sehingga meringankan beban S&L dibandingkan tahun-tahun sebelumnya. Akan tetapi deregulasi juga membawa konsekuensi.


Apa yang terjadi?

Masuklah gelombang "petualang" ke industri S&L: orang-orang yang melihat peluang mengeksploitasi uang masyarakat dengan memanfaatkan deregulasi dan kemudahan standar akuntansi. Sejak deregulasi, banyak S&L berbentuk korporasi (stock-owned). Bahkan yang tadinya berbentuk mutual berubah jadi korporasi. Mengapa? Dengan bentuk hukum korporasi, pemilik S&L punya kewajiban terbatas sebesar saham mereka di S&L. Kalau ada apa2 yang merugikan, pemilik dan bankir hanya kehilangan investasi mereka di S&L. Lain halnya dengan bentuk usaha mutual: kalau ada apa2 nasabah sekaligus pemilik (kadang juga ikut mengelola) ikut rugi. Banyak dongeng yang menceritakan, S&L berbentuk korporasi cenderung gila-gilaan dalam menanamkan dana nasabah. Mereka memanfaatkan peluang untuk menggeser resiko investasi ke lembaga asuransi.

Deregulasi juga memungkinkan negara2 bagian mengeluarkan ijin operasional untuk S&L (dan diperiksa/diawasi oleh pengawas negara bagian). Banyak pemilik S&L yang lebih suka minta lisensi di negara bagian, terutama California, Florida dan Texas. Aturan2 S&L di negara2 bagian lebih lunak dan agresif dari aturan2 pemerintah federal, terutama di tiga negara bagian itu. Sehingga tidak mengherankan kalau pada akhir 1980an / awal 1990an, banyak S&L bangkrut di California, Florida dan Texas. Konon kerugian terbesar juga berasal dari S&L yang ditutup di tiga negara bagian itu.

Ekonom, seperti yang telah disebut sebelumnya, menyebut efek deregulasi ini sebagai "unintended consequences". Tapi, tidak demikian halnya dengan kriminolog atau setidaknya ekonom yang menganalisis dari sisi politik. Salah satu inisiator deregulasi, St Germain (ketua Komite Perbankan), dikenal dekat sekali dengan lobiis S&L. Tidak heran kalau akhirnya pada tahun 1988 ybs kena sanksi karena konflik kepentingan dan etika. Tapi tidak berapa lama kemudian ybs muncul lagi di Kongres sebagai...lobiis S&L.

Mengapa politikus Amerika ( anggota Kongres) sangat mendukung S&L? Jawabnya, selain karena pengaruh asosiasi S&L yang sangat kuat, anggota Kongres sangat tergantung pada konstituen. Pemilik S&L (biasanya juga memilik jaringan bisnis dengan pengusaha properti) merupakan salah satu konstituen yang penting bagi politikus Amerika waktu itu, supaya mereka bisa terpilih lagi. Konon waktu itu, mayoritas politikus Amerika menerima fasilitas dalam berbagai macam bentuk dari pemilik S&L. Akibatnya, tidak heran kalau peraturan/undang-undang yang disetujui oleh Kongres adalah peraturan yang bersifat liberalisasi industri S&L. Sampai-sampai ketua Kongres Amerika Jim Wright dari Texas (negara bagian yang banyak S&L bermasalah) waktu itu memiliki semboyan, "no forebearance, no legislation". (Sekedar catatan, parlemen Amerika menganut dua kamar: the House dan Senate. Kalau partai mayoritas di dua kamar itu tidak sama, undang-undang susah dilegislasi).


Lembaga pengawas S&L akhirnya seperti "anak tiri" karena dukungan tidak sepenuhnya didapat. Misalnya, dana tambahan untuk merekapitalisasi FSLIC tidak juga disetujui oleh Kongres karena lobi kuat dari pemilik S&L zombie. Pemilik S&L yang bermasalah lebih suka FSLIC tidak punya uang. Kalau lembaga penjamin S&L dapat amunisi yang memadai, S&L mereka akan dilikuidasi. Ketika akhirnya FSLIC dapat uang, Kongres menetapkan restriksi dalam penggunaannya dan jumlah yang diberi tidak sebesar yang diminta. (FSLIC akhirnya dilebur ke dalam FDIC karena modal tidak mencukupi untuk menanggung S&L yang bangkrut.)


Selain itu, Kongres mengurangi anggaran operasi FHLBB (Federal Home Loan Bank Board), lembaga pengawas S&L. Entah kebetulan atau direkayasa, pada masa 1980-1990, jumlah pengawas/pemeriksa S&L tidak sebanding dengan jumlah S&L yang diawasi. Sebagai contoh, ditengah-tengah banyak S&L diketahui bermasalah, kantor pemeriksa/pengawas dipindah dari Little Rock ke Dallas. Akibatnya banyak personel pengawas yang mengundurkan diri. Mereka yang berkantor di Dallas akhirnya adalah pengawas/pemeriksa yang kurang pengalaman. Ini dibilang ikut berkontribusi pada parahnya krisis S&L waktu itu.
Tapi ada juga pendapat, rergulator tidak sepenuhnya mendapat dukungan karena mereka awalnya memberikan paparan yang keliru kepada anggota Kongres. Awalnya, regulator S&L berpendapat, masalah di industri itu temporer dan kasuistis. Mungkin untuk menyenangkan politisi. Tapi karena lama-lama masalah betul2 gawat, supaya tidak disalahkan kalau ada apa2, posisi regulator berubah. Mereka mulai bilang krisis S&L serius. Sayang, banyak yang tidak percaya.


Dengan kondisi politik dan ekonomi seperti itu, tidak heran kalau praktek perbankan yang tidak sehat banyak terjadi. Di Texas, misalnya, dari 193 sampel kasus kriminal S&L, 190 kasus dilakukan oleh insider (pemilik dan bankir). Kejahatan perbankan yang dilakukan orang dalam ini (sample, di Texas) merugikan negara USD1 milyar dari total USD1.6milyar.
Dongeng mengenai krisis S&L banyak menyebut praktek "hot deals", "looting", dan "covering up". Semuanya berkaitan dengan rekayasa penjualan properti dan rekayasa pembukuan yang dilakukan profesional. Praktek "hot deals" yang biasa dilakukan adalah "land flipping". Contohnya begini: A jual properti ke B seharga USD 1juta, dibiayai dengan kredit. B lalu jual kembali properti yang sama seharga USD 2 juta ke A juga dibiayai dengan kredit. B lunasi hutangnya USD 1 juta, dan dapat "untung USD 1 juta" yang dibagi 2 dengan A. Sementara A default, dan S&L yang membiayainya rugi USD 1 juta.
Ada lagi praktek yang disebut "daisy chain" atau "reciprocal lending". Insider di dua atau lebih S&L saling memberi pinjaman untuk menghindari "batas maksimum pemberian kredit pada pihak terkait". Konon di Texas skema "daisy chain" bisa melibatkan 74 partisipan yang terdiri atau berasal dari semua S&L yang insolven di negara bagian tersebut.
Karena profesional dan pemilik S&L "mudah sekali" mencetak laba, praktek yang juga biasa ditemukan adalah "looting". Profesional/ bankir menghargai "kinerja"nya berlebihan dalam bentuk bonus dan fasilitas yang besar.
Berbagai macam aneh2 yang dilakukan oleh pemilik dan profesional S&L ditutupi dengan membuat transaksi fiktif atau beberapa versi pembukuan ("covering up").


Itu sebabnya, kalau kriminolog mendongeng mengenai praktek-praktek yang terjadi di era S&L crisis, mereka selalu menggunakan istilah "controlled fraud", "collective embezzlement" atau "corporate as a weapon". Maksudnya, pemilik dan bankir melakukan praktek itu (=tindak kriminal) dengan sadar dan terencana. Artinya, tidak ada pengaruh dari faktor ekonomi makro (waktu itu harga minyak jatuh sehingga seolah S&L yang bermasalah terakumulasi di negara bagian penghasil minyak). Ekonom, sebaliknya, tidak melihat faktor kriminal dibalik krisis S&L. Mereka percaya, risk taking berlebihan merupakan upaya untuk survive; dilakukan untuk menyikapi faktor eksternal atau faktor di luar kendali profesional dan pemilik.


Di Indonesia...??
Negeri ini termasuk "beruntung" karena punya banyak ekonom, tapi tidak terlalu banyak kriminolog macam William K Black. Kalau banyak kriminolog, label "fraud" sudah bertebaran sebelum krisis monter terjadi; ditempelkan mungkin di banyak bank.


Hal yang amat mirip dengan S&L Amerika terjadi di Indonesia pada dekade 1990an. Jadi ini seperti virus yang pindah tempat dari Amerika ke Indonesia. Orang biasanya hanya menyoroti BLBI yang digelontorkan dalam jumlah mencengangkan untuk mengatasi bank-bank yang terimbas krisis moneter.
Tapi bahan-bahan sebetulnya sudah "diakumulasi" sejak tahun 1988. Deregulasi perbankan tahun 1988, membuat yang punya duit tiba2 bikin bank atau beli bank pasar. Mereka yang berduit ini "ironisnya" adalah mereka yang sudah dapat privelege atau kemudahan dari pemerintah (dalam bentuk deregulasi sektor non keuangan) di periode sebelumnya. Tiba2 banyak pengusaha jadi konglomerat dengan sekian banyak perusahaan karena secara tidak langsung dapat dana murah dari masyarakat.
Pengawas/pemeriksa BI tidak bisa imbangi jumlah bank yang terus2an tumbuh tiap tahun (baru kira2 tahun 1993-1995 melambat). Kombinasi timing, peraturan perbankan yang lunak, "insider abuse" mengakibatkan banyak terjadi praktek tidak sehat di perbankan Indonesia. Banyak kasus pelanggaran batas maksimum pemberian kredit, kredit fiktif, dst. Tidak heran kalau banyak kredit macet. Mulailah bank bermasalah satu2 terungkap. Ada yang hanya melibatkan profesional (kasus bank Duta, bank Suma). Adalagi yang pakai politisi (bank Bapindo) bahkan kerabat "the first Family" (antara lain bank Yama, Andromeda, Utama, Jakarta, Surya, Subentra).
Empat unsur untuk bikin "kue" krisis perbankan akut terpenuhi, yang "matang" pada tahun 1997.

Bagaimana dengan bank Century?

Episode bank Century ini bisa dibagi dua: Periode sebelum bailout dan pada saat bailout. Dengan menggunakan kerangka pikir seperti yang dipaparkan, sebelum menerima bailout (antara 2004-2008), yang ada "hanya" unsur forbearance (pemberian keringanan) dari pengawas bank; dan ditambah profesional bank yang korup. Si pemilik (investor baru) mungkin mengambil kesempatan/timing dengan ambilalih bank jelek. Mungkin karena mereka tau kalau ada apa2 paling yang pusing pengawas/pemeriksanya dan yang nanggung pemerintah Indonesia. Unsur politisi (saat merger tiga bank) sepertinya tidak ada. Selain itu tidak ada berita bahwa forbearance diberikan karena ada telpon/surat/memo sakti dari politikus Indonesia.

Jadi, kalau benar begitu, bank Century ini bank bermasalah yang tidak parah. Tentu saja istilah "bank bermasalah yang tidak parah" tidak berarti investigasi menyeluruh tidak perlu dilakukan. Maksud saya, kasus Bank Century ini seperti kasus Enron atau Orange County atau Barings Bank. Inti ceritanya adalah: salah urus, kelengahan pengawas, dan kriminal.
Menyikapinya dengan wajar saja: marah boleh, jengkel boleh, tapi tidak perlu histeris (lalu happy trigger dan menuduh kesana sini). Demikian pula BI die-harder: kalau ndak terima pengawas bank di BI jadi olok-olok, tunjukan saja buktinya (bukan testimoni bankir) bahwa pengawasan bank Century sudah dilakukan all out (sudah sesuai teori, sesuai best practice, dst).

Seandainya Bank Century berakhir awal 2008, solusinya waktu itu likuidasi dengan dana dari LPS untuk ganti uang nasabah. Masalah fraud, forbearance dari pengawas mungkin tidak akan pernah terungkap.
Tapi bank ini bernasib baik; dia di bailout. Pada saat bailout, uang penyelamatan bengkak dari dari sekitar 1 T menjadi 6.7T.
Nah, kalau mau histeris, silakan di bagian/episode "bailout" ini. Mengapa? Penjelasan dari pihak pengawas sangat minim, padahal pertanyaan banyak sekali. Apalagi setelah aneh2 yang terjadi pra bailout diberitakan. Publik akhirnya tau, ada tindak kriminal, ada penyimpangan peraturan yang sengaja diberikan. (Siapa bilang bailout Century tidak ada hikmahnya?)
Hanya saja, histeris jangan lama-lama. Toh audit BPK sudah berakhir (katanya, selesai tanggal 23 November 2009). Jadi, menurut saya, tidak ada gunanya juga bikin "investigasi tandigan" (=mengarang dan nuduh-nuduh) tanpa pernah pegang dokumen2 asli bank Century dan bailoutnya.

Saya berharap laporan BPK sudah memadai untuk menjawab pertanyaan2 anggota Dewan yang sudah sepakat mengajukan angket. Dengan demikian, kasus ini (kalau dianggap perlu) bisa masuk ke babak berikutnya, yaitu ke KPK atau kepolisian.


Sri


Disarikan dari kumpulan resep:

http://www.fdic.gov/bank/Historical/s&l/
http://www.erisk.com/learning/casestudies/ussavingsloancrisis.asp
http://digital.upbatam.ac.id/elibrary/Library/Financial/Esty_Organizational.pdf
http://scolarite.sciencespobordeaux.fr/IMG/pdf/Thompson_-_Mediated_corruption_APSR_1993.pdf
http://hoohila.stanford.edu/workingpapers/getWorkingPaper.php?filename=E-90-22.pdf
http://people.hofstra.edu/A_Sinan_Cebenoyan/sinan-pubs/restat-1993.pdf
http://www.springerlink.com/content/g7224307lv07tk81/
http://74.125.155.132/scholar?q=cache:VBqwMyK5S6gJ:scholar.google.com/&hl=en&as_sdt=2000

http://www.pbs.org/moyers/journal/04032009/watch.html